Volumen
4, No. 14, octubre-diciembre 2021
ISSN: 2631-2735
https://doi.org/10.33996/revistalex.v4i14.92
Páginas 336 - 356
https://revistalex.org
Estado de excepción en tiempos de pandemia
Covid-19: Sus efectos en personas en situación de trabajo informal
State of exception in times of the Covid-19 pandemic: Its effects on
people in informal work situations
Estado de exceção em tempos de pandemia Covid-19: seus efeitos
sobre as pessoas em situações de trabalho informal
Cristhian
Leonardo Ramirez Toapanta
cris7leo@hotmail.com
https://orcid.org/0000-0002-1765-6474
Editorial El Siglo, Quito- Ecuador
Artículo
recibido en julio 2021 | Arbitraje en agosto 2021 | Aceptación en septiembre
2021 | Publicación en octubre 2021
RESUMEN
El presente artículo analiza la figura jurídica del estado de excepción
dentro del contexto de la pandemia Covid-19 y sus efectos en las personas en
situación de trabajo informal. Los efectos de la pandemia en Ecuador fueron
alarmantes, por existir deficiencia en el sistema sanitario y debido a la
ausencia de un sistema de control de riesgo eficiente; por ello el ejecutivo
declaró un estado de excepción con toque de queda y cuarentena por tres meses.
El objetivo del artículo es analizar el marco constitucional respecto a los
diferentes estados de excepción aplicados en Ecuador y los efectos que tuvo la
paralización de actividades comerciales de carácter informal, utilizando el
método descriptivo y analítico. El Estado ecuatoriano deberá aceptar la nueva
realidad y tomar medidas para reactivar la economía, creando plazas de trabajo
y mejorando las condiciones de trabajo informal. La investigación se realizó
utilizando el método descriptivo y analítico, estructurando el contenido del artículo a través de
ideas generadas a partir del ámbito jurídico de un estado de derechos.
Para finalizar se entiende que el estado de excepción es una figura jurídico-político que a través
de la historia ha sido mal utilizada por gobiernos autoritarios que so pretexto
de superar una crisis nacional.
Palabras clave: Estado de Excepción; Pandemia;
COVID 19; Derecho al Trabajo; Trabajo Informal
ABSTRACT
This article analyzes the legal figure of the state of exception within
the context of the Covid-19 pandemic and its effects on people in informal
work. The effects of the pandemic in Ecuador were alarming, due to deficiencies
in the health system and the absence of an efficient risk control system;
therefore, the executive declared a state of exception with curfew and
quarantine for three months. The objective of the article is to analyze the
constitutional framework with respect to the different states of exception
applied in Ecuador and the effects of the paralyzation
of informal commercial activities, using the descriptive and analytical method.
The Ecuadorian State must accept the new reality and take measures to
reactivate the economy, creating jobs and improving the conditions of informal
work. The research was carried out using the descriptive and analytical method,
structuring the content of the article through ideas generated from the legal
scope of a state of rights. Finally, it is understood that the state of
exception is a legal-political figure that throughout history has been misused
by authoritarian governments under the pretext of overcoming a national crisis.
Key words: State of Exception; Pandemic; COVID 19; Right
to Work; Informal Labor
RESUMO
Este artigo analisa o conceito legal do estado de exceção no contexto da
pandemia de Covid-19 e seus efeitos sobre as pessoas no trabalho informal. Os
efeitos da pandemia no Equador foram alarmantes, devido a deficiências no
sistema de saúde e à ausência de um sistema eficiente de controle de risco; por
este motivo, o executivo declarou estado de emergência com toque de recolher e
quarentena por três meses. O objetivo do artigo é analisar o marco
constitucional com respeito aos diferentes estados de exceção aplicados no
Equador e os efeitos da paralisia das atividades comerciais informais,
utilizando o método descritivo e analítico. O Estado equatoriano deve aceitar a
nova realidade e tomar medidas para reativar a economia, criando empregos e
melhorando as condições informais de trabalho. A pesquisa foi realizada
utilizando o método descritivo e analítico, estruturando o conteúdo do artigo
através de idéias geradas a partir da esfera jurídica
de um estado de direitos. Finalmente, entende-se que o estado de exceção é uma figura jurídico-política que ao longo da história tem sido mal
utilizada por governos autoritários sob o pretexto de superar uma crise
nacional.
Palavras-chave: Estado de Emergência; Pandemia; COVID 19;
Direito ao Trabalho; Trabalho Informal
INTRODUCCIÓN
En los últimos meses han sido frecuentes los
términos estado de excepción, toque de queda, restricción de derechos, los
cuales son producto de una serie decisiones tomadas desde el ejecutivo y del
COE Nacional derivados por la pandemia Covid-19. Ante ello es preciso conocer
los alcances de esta institución jurídica como lo es el estado de excepción.
Para un Estado garantista de derechos
constitucionales como Ecuador, el estado de excepción desde la perspectiva constitucional y
legal, se define como un mecanismo o medio que sirve para que el Estado afronte
circunstancias extraordinarias que sobrepasan la normalidad, y que no pueden
ser superados mediante la intervención de procedimientos jurídicos ordinarios.
Se reconoce que el impacto de la pandemia ha
causado un declive en la economía mundial, que afectaron en mayor medida a los
países de Latinoamérica, causando una disminución drástica en la actividad
económica y social, el cierre de fronteras también marcó un retroceso y
paralización del comercio, exportaciones, pérdida del empleo, desmoronamiento
de algunos emprendimientos y del trabajo informal, causando estragos en las
condiciones de vida de los ciudadanos que mantienen este tipo de actividades
(Cifuentes-Faura, 2020). Es preciso establecer de
igual manera que la cuarentena decretada producto del estado de excepción en
Ecuador ha sido muy cuestionada, porque no todos los ciudadanos tienen las
mismas condiciones sociales para afrontar el encierro lo cual podría dificultar
a ciertos grupos sociales.
En este sentido, cabe mencionar que si bien es
cierto en primera instancia la declaratoria de estado de excepción fue acogida
y acatada por la ciudadanía en base a la incertidumbre sobre el alcance,
gravedad y trascendencia de esta pandemia, se buscaba precautelar la salud y
proteger a la población evitando el contagio masivo, además se incluyó la falta
de información e ineficacia del sistema de salud para combatir este virus ,
motivo por el cual la ciudadanía fue condescendiente con la situación crítica
en la que se encontraba el país; posteriormente la misma ciudadanía se
encontraba inconforme con el Estado por la falta de mecanismos ordinarios para
mitigar los efectos del COVID-19, más por lo contrario la respuesta del
gobierno ante la crisis sanitaria, fue seguir decretando estado de excepción
tras estado de excepción, desnaturalizando esta institución jurídica que es
excepcional y restringiendo derechos constitucionales de una forma permanente y
continua (Guerrero, 2020).
Esta figura jurídica materia de análisis se encuentra
consagrada en el Art. 165 de la Constitución (p. 61), donde se indica que
durante el estado de excepción únicamente el presidente de la República podrá
suspender o limitar el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio,
inviolabilidad de correspondencia, libertad de tránsito, libertad de asociación
y reunión y libertad de información. Siempre teniendo en cuenta que esta
institución jurídica es aplicable solamente en situaciones excepcionales, en la
cual el presidente tiene plenos poderes para restringir o suspender algunos
derechos constitucionales.
La expresión “plenos poderes”, con la cual se caracteriza el estado de excepción, se refiere a la
expansión de los poderes gubernamentales y, en particular, al hecho de que se
le confiere al ejecutivo el poder de emanar decretos que tienen fuerza de ley.
El historiador Agamben (2019) en su obra Estado de
Excepción indica “En tiempo de crisis, el gobierno constitucional debe ser
alterado en la medida en que sea necesario para neutralizar el peligro y
restaurar la situación normal”, esta alteración implica inevitablemente un
gobierno más fuerte: es decir, el gobierno tendrá más poderes y los ciudadanos
menos derechos.
Ante esta premisa se plantea como objetivo analizar el marco
constitucional respecto a los diferentes estados de excepción aplicados en
Ecuador desde que comenzó la pandemia y como estas medidas afectaron el derecho
constitucional al trabajo de personas en situación de trabajo informal. De
igual forma se analizan los efectos de la cuarentena para los trabajadores
informales, quienes debían elegir entre desobedecer la cuarentena para cumplir
con su deber de alimentar a su familia o el de proteger su salud y vida y la de
sus familiares, llegando al punto de poder morir a causa del virus o morir a
causa del hambre y desempleo.
MÉTODO
La investigación se realizó utilizando el método
descriptivo y analítico, estructurando el contenido del artículo a través de ideas generadas a
partir del ámbito jurídico de un estado de derechos, el cual toma medidas
gubernamentales extraordinarias (estado de excepción) restringiendo derechos
para evitar la propagación de la pandemia, pero al mismo tiempo vulnerando
derechos como el derecho al trabajo, el derecho a vivir una vida digna, entre
otros. Esta metodología de análisis, permite recopilar información para
plantear soluciones y alternativas a las acciones que se podrían tomar.
Por esta razón, el presente trabajo
se desarrolló luego de la revisión de varios libros, artículos científicos,
dictámenes de la Corte Constitucional del Ecuador referente a los diferentes
estados de excepción, revisión de notas periodísticas y varias
referencias bibliográficas. Se utilizó varias bases de datos como Redalyc, Scielo además del motor
de búsqueda de Google Académico, también se examinó la información reflejada en
las páginas web nacionales e internacionales de las diferentes instituciones
públicas como el ministerio de salud, ministerio de trabajo, ONU, CIDH, etc.
Una vez que se hizo todo el análisis de las fuentes de información, se
estructuraron los resultados obtenidos de acuerdo a las fuentes consultadas
previamente.
DESARROLLO Y DISCUSIÓN
Sobre el Estado de
Excepción en Ecuador
Para un estado garantista de derechos
constitucionales como Ecuador, el estado de excepción desde la perspectiva
constitucional y legal se define como un mecanismo o medio que sirve para que
el Estado afronte circunstancias extraordinarias que sobrepasan la normalidad,
y que no pueden ser superados mediante la intervención de procedimientos
jurídicos ordinarios. También se lo podría definir como un mecanismo político –
jurídico por el cual el presidente de la República en circunstancias
excepcionales o frente a situaciones de extrema emergencia podrá suspender o
limitar derechos constitucionales dentro de cierto ámbito territorial, durante
un limitado periodo de tiempo y bajo ciertas condiciones reguladas en la
constitución, por ejemplo conflicto armado internacional o interno, grave
conmoción interna, calamidad pública (pandemias o epidemias) o desastre
natural.
De igual manera Troper
(2017) en su trabajo indica que, el estado de excepción invoca circunstancias
excepcionales que pueden ser catastróficas, trágicas o calamitosas y la
necesidad de enfrentar esta situación, un ejemplo sería una guerra, una
catástrofe natural, actos terroristas o una pandemia. En este estado quedan
suspendidas de forma temporal la aplicación de ciertos derechos
constitucionales, dando lugar a la aplicación de decretos emitidos por el
presidente que regulan el comportamiento de los ciudadanos, siendo estos menos
garantistas y más restrictivos o coercitivos.
Cabe mencionar que esta figura jurídica tiene
sus inicios y orígenes en regímenes dictatoriales, como referencia se remonta a
la época del imperio romano donde existió el “Iustitium” que de acuerdo a Agamben (2019) su significado literal es, “interrupción,
suspensión del derecho”, esto se daba cuando llegaban a Roma noticias que
ponían en peligro la República, esta situación de emergencia podría derivar de
una guerra externa, una insurrección o una guerra civil y esto daba lugar a que
el senado proclame el “Iustitium”,
el cual consistía en pedir al Cesar, a los cónsules o en algunos casos al
pretor, que tomar en cualquier medida necesaria para salvar al Estado o
República.
Este mecanismo político jurídico fue
evolucionando así es como en el siglo XIX, se instauraba el término “estado de sitio” que se remonta a la
doctrina francesa, en relación al decreto napoleónico de 1811, que anticipa la
posibilidad de un estado de sitio declarado por el emperador, independientemente
de que una ciudad fuera atacada o amenazada en forma directa por los enemigos.
Posteriormente y conforme Agamben
(2019) en su obra Estado de Excepción manifiesta que los años de la Primera
Guerra Mundial y los que le siguieron aparecen desde esta perspectiva como el
laboratorio en el cual han sido experimentados y puesto a punto los mecanismos
y dispositivos funcionales del estado de excepción como paradigma de gobierno.
Uno de los caracteres esenciales del estado de excepción - la provisoria
abolición de la distinción entre poder legislativo, ejecutivo y judicial-muestra
aquí su tendencia a transformarse en duradera praxis de gobierno.
Conviene recordar que los conflictos bélicos
ocurridos en los años 90 condicionaron a la mayoría de las constituciones de
los países europeos a estar en permanente estado de excepción, producto de las
guerras que se vivían en aquella época. Producto de ello se fueron instaurando
sistemas dictatoriales o totalitarios que transformaron las constituciones democráticas
entre el periodo de tiempo de las dos guerras mundiales, dando origen a los
regímenes dictatoriales de Italia (Mussolini) y Alemania (Hitler), y
ocasionando que el uso de los poderes de emergencia constitucional se vuelvan
la regla y no la excepción.
Como ejemplo se tiene el caso del Estado Nazi,
no bien Hitler llega al poder, el 28 de febrero de 1933, emitió un Decreto para
la protección del pueblo y Estado, suspendiendo los artículos de la
Constitución de Weimar concernientes a las libertades personales. Agamben (2019) indica que el decreto proclamado por Hitler
nunca fue revocado, de modo que el Tercer Reich puede ser considerado, desde el
punto de vista jurídico, como un estado de excepción que duró doce años. Estas
condiciones proporcionan la base de una dictadura, ya que mediante decretos
presidenciales los derechos civiles de los alemanes fueron suspendidos, la
libertad de expresión quedo restringida y la policía podía detener
arbitrariamente a las personas y allanar sus casas, y quienes eran opositores
del régimen nazi estarían fuera de la ley, produciéndose por ende una serie de
violaciones a los derechos humanos, ya que no había limitaciones para este tipo
de figura político jurídico.
Este recurso fue implementado por gobiernos
democráticos del cono sur de América Latina durante mediados del siglo XX,
otorgando la oportunidad a gobiernos legalmente instituidos a suspender total o
parcialmente el Estado de derecho, en circunstancias de grave conmoción social
o durante amenazas al orden interno de un Estado. Pero conforme lo establece
Franco y Iglesias (2015): “Esta práctica de gobierno ha quedado eclipsada por el peso histórico y
de las memorias sociales de los regímenes dictatoriales de la segunda parte del
siglo XX”. Estos regímenes dejaron millones de víctimas, y las huellas que
forjaron en la historia estos sistemas de gobierno todavía está
latente en las memorias de sus ciudadanos.
Entre las dictaduras más atroces que utilizaban
este mecanismo político jurídico como, lo es el estado de excepción para
cumplir sus fines contrarios a los establecidos en la constitución, están:
República Dominicana, Rafael Leónidas Trujillo (1930-1961); Chile, Augusto
Pinochet (1973-1990); Argentina, Jorge Rafael Videla (1976-1981); Perú, Alberto
Fujimori (1990-2000), entre otros.
En el mismo orden de ideas se coincide con Marina
y Iglesias (2011) quienes indican que, el estado de excepción en los países
latinoamericanos a mediados del siglo XX, revelan matices de funcionamiento
autoritarios que han sido naturalizadas como parte de las prácticas
democráticas institucionales, dando paso a que se instauran gobiernos
dictatoriales dentro de una estructura política democrática. Debiendo recordar
que la desnaturalización de esta institución político jurídico aplica cuando un
gobierno abusa constantemente del uso del estado de excepción, a sabiendas que,
solamente en situaciones excepcionales y extraordinarias se la puede aplicar,
ya que esto implica que el presidente tenga plenos poderes para restringir o
suspender algunos derechos constitucionales.
La expresión “plenos poderes”, con la cual se caracteriza el estado de excepción,
se refiere a la expansión de los poderes gubernamentales y, en particular, al
hecho de que se le confiere al ejecutivo el poder de emanar decretos que tienen
fuerza de ley. El historiador Agamben (2019) indica “En tiempo de crisis, el gobierno
constitucional debe ser alterado en la medida en que sea necesario para
neutralizar el peligro y restaurar la situación normal”, esta alteración
implica inevitablemente un gobierno más fuerte: es decir, el gobierno tendrá
más poderes y los ciudadanos menos derechos.
Cabe recalcar que, en la actualidad, frente a un
nuevo desafío, la pandemia tomó desprevenido a todos los países del mundo,
quienes no preveían un colapso en sus sistemas de salud pública, lo cual originó
crisis sanitaria en la mayoría de países. Los gobiernos se encontraban
desorientados y acumulaban víctimas mortales en sus estadísticas diarias, por
ello la mayoría de países optaron por declarar estados de excepción o de
emergencia para afrontar esta crisis definida o enmarcada como “calamidad pública”. Los estados de
excepción dentro del contexto de la pandemia Covid-19 tienen una
particularidad, esto es la urgencia de tomar decisiones que afectan
directamente los derechos de la población, evadiendo o evitando filtros
institucionales establecidos en los diferentes ordenamientos jurídicos.
Finalmente, al realizar un repaso sobre los
conceptos de esta institución político jurídico (estado de excepción), se
vuelve necesario entender los elementos y preceptos legales, su normativa y
cuáles son sus alcances y limitaciones. El presente estudio busca realizar un
análisis respecto al marco constitucional que sirve como base para declarar los
diferentes estados de excepción aplicados en Ecuador desde que comenzó la
pandemia COVID-19, y cómo estos afectan derechos constitucionales de personas
en situación de trabajo informal.
Marco Constitucional
del Estado de Excepción en el Ecuador en el contexto de la pandemia COVID-19
Primer dictamen sobre el Estado de Excepción N. 1-20-EE/20
La Pandemia COVID-19, como es de conocimiento
público causó una conmoción social, sanitaria, económica y humanitaria a nivel
mundial y los estragos y su consecuencia perdurarán por algunos años. Por ello
y al haber transcurrido alrededor de 1 año y medio desde que explotó el primer
brote en Wuhan (china) y su sucesivo contagio masivo a través de los diferentes
países europeos y luego los países latinoamericanos, se vuelve preciso analizar
y plasmar las consecuencias que se derivan de esta pandemia, con el fin de
tener ideas claras y posibles soluciones para un futuro.
En el contexto latinoamericano se pudo observar
cómo varios países al no poder combatir la pandemia Covid-19, mediante
mecanismos ordinarios y preestablecidos en los diferentes ordenamientos
jurídicos, optaron por declarar en sus países el “Estado de Excepción” por grave calamidad pública, dotando de
poderes extraordinarios al gobierno y restando o restringiendo derechos
reconocidos en la constitución y tratados internacionales al ciudadano común.
Ante ello es preciso conocer los alcances de esta institución jurídica que se
encuentra consagrada en el Art. 165 de la Constitución (p. 61).
Ante esta premisa la Constitución establece
algunos mecanismos para evitar que se produzcan excesos en los estados de
excepción. Entre esos están los límites constitucionales (formales, materiales,
espaciales), en su Art. 166 de la Constitución establece que la Declaración de
Estado de Excepción debe pasar por dos filtros uno es el control político por
parte de la Asamblea Nacional y el control jurisdiccional que pasa por la Corte
Constitucional esta última quien analizará la declaratoria y se pronunciará sobre
la constitucionalidad o no del Estado de Excepción. La Corte Constitucional
referente al Decreto Ejecutivo No. 1017 del 16 de marzo del 2020, relativo al
estado de excepción por calamidad pública por los casos de coronavirus
confirmados y la declaratoria de pandemia del COVID-19 por parte de la
Organización Mundial de la Salud; en su Dictamen 1-20-EE/20 ha establecido
ciertas bases por las cuales procede y se acepta el estado de excepción.
Como primera circunstancia la Corte
Constitucional se ha de referir con respecto al concepto de “Calamidad Pública”, la misma que se
refiere a una situación de catástrofe con origen en causas naturales, las
mismas que pueden ser impredecibles o sobrevinientes, estas catástrofes
naturales ocasionan graves consecuencias sobre la sociedad, como por ejemplo un
terremoto, un tsunami, la erupción de un volcán, inundaciones, entre otras,
esto provocaría una lesión o puesta en peligro de la ciudadanía ya que estaría
en riesgo su vida. Ante esta situación extraordinaria no previsible como lo es
la pandemia COVID-19 la Corte encuentra justificada la declaratoria de estado
de excepción por calamidad pública, decisión que fue acertada en primera
instancia con el fin de precautelar el derecho a la vida y el derecho a la
salud de las ecuatorianas y ecuatorianos.
Este primer dictamen 1-20-EE/20 emitido por la
Corte Constitucional, dispone la suspensión de la jornada de trabajo desde
marzo del 2020, para todos los trabajadores y empleados del sector público y
sector privado, ordenando que los servidores públicos y empleados en general se
acojan al teletrabajo. Aquí entra en conflicto el derecho al trabajo de las
personas en situación de trabajo formal y trabajo informal. Detallando además
la Corte que el Estado ecuatoriano a través de su gobierno de turno debe
adoptar medidas necesarias para proteger a las personas en situación de
vulnerabilidad a causa de las medidas adoptadas con fundamento en el estado de
excepción.
Segundo Dictamen sobre el Estado de Excepción N. 2-20-EE/20
Luego de pasado los 60 días del primer estado de
excepción decretado por el presidente, luego con fecha 15 de mayo del 2020, se
expide el Decreto Ejecutivo N. 1052, donde se solicita renovar el estado de
excepción, previamente planteado. El juez ponente de este dictamen es el
jurista Ramiro Ávila Santamaría, quien realiza un análisis particular referente
al derecho al trabajo, donde establece que en lo principal que “El Estado procurará tomar medidas para que
las personas que no tienen empleo o han perdido el empleo, y se encuentran en
situación de vulnerabilidad y en estado de necesidad, puedan acceder a
programas de asistencia” párrafo 39.
De la lectura del párrafo anterior se puede
observar como la Corte no toma en cuenta a las personas que trabajan en situación
de trabajo informal, como también a otros grupos de trabajadores que mantienen
una actividad comercial independiente, que no tienen relación de dependencia o
personas que tienen el giro de su negocio en base a emprendimientos. Estos
trabajadores en algunas medidas fueron discriminados producto del cese de
trabajo, suspensión o restricción del derecho al tránsito o asociación
situación que lo inclino en cerrar sus negocios, ser despedidos o por último
declararse en banca rota, más aún cuando las obligaciones financieras y deudas
particulares no podían ser cubiertas ya que la actividad comercial estaba
suspendida por el estado de excepción.
Finalmente, dentro de este dictamen, se puede
observar en la parte resolutiva como la Corte en su numeral 3 exhorta al
Gobierno Nacional para que, de forma coordinada con todas las autoridades
nacionales y locales en los 30 días de vigencia del decreto, tomen medidas
necesarias para organizar y afrontar la pandemia de conformidad con los
mecanismos jurídicos ordinarios.
Este punto es importante toda vez que desde el
mes de mayo del 2020 la Corte viene destacando la importancia de implementar
mecanismos jurídicos ordinarios con el fin de combatir y mermar los efectos de
esta pandemia, pero como analizaremos más adelante el gobierno ha hecho caso
omiso a estas disposiciones y durante el transcurso de todo el año 2020 y parte
del 2021, el ejecutivo siguió declarando estados de excepción, coartando y
restringiendo derechos fundamentales incluido el derecho a movilizarse y el
derecho al trabajo.
Tercer Dictamen sobre el Estado de Excepción N. 3-20-EE/20
A partir del tercer decreto de estado de
excepción declarado por el presidente Lenin Moreno, se puede apreciar que el
gobierno se encontraba lejos de encontrar mecanismos alternativos por la vía
ordinaria para atenuar los efectos de la pandemia COVID-19, y dentro de este
dictamen 3-20-EE/20 la Corte Constitucional toma un poco de distancia con las
decisiones del ejecutivo, de mantener al Estado ecuatoriano y a sus ciudadanos
bajo un régimen excepcional que restringe derechos y evita afrontar de una
forma estructural esta crisis.
El Decreto Ejecutivo No. 1074 del 15 de junio
del 2020, relativo al “estado de
excepción por calamidad pública en todo el territorio nacional, por la
presencia del COVID-19 en el Ecuador y por la emergencia económica
sobreviniente a la emergencia sanitaria que atraviesa el Estado Ecuatoriano”,
este decreto al pasar por el filtro constitucional, trata de convencer a la
Corte, por qué consideran que se deben “continuar” implementando medidas
excepcionales para controlar el contagio masivo del COVID-19, además de
proponer mecanismo emergentes para enfrentar la recesión económica y crisis
fiscal.
Ante ello la Corte reflexiona y manifiesta que
la “emergencia económica” a la que
hace referencia el presidente de la República, guarda mucha relación con el
lento accionar de entidades dependientes de la función Ejecutiva, las cuales
ayudan a controlar y mitigar esta pandemia, pues no se ha constatado una
planificación oportuna de mecanismos para enfrentarla, dentro de los cauces
constitucionales ordinarios.
Así mismo la Corte analiza que las crisis
económicas por su naturaleza deben ser solucionados dentro del ordenamiento
jurídico vigente en el Estado ecuatoriano, a través de políticas públicas
desarrollada a mediano y largo plazo y con ayuda interinstitucional, ya que si
se otorgara estados de excepción por cada crisis económica que afronta el país,
la nación se mantendría en permanentes y continuos estados de excepción. Por
ello la Corte concluye que la “emergencia
económica” no reúne los requisitos de excepcionalidad ya que estos pueden
ser superados a través del régimen ordinario.
Y en su parte resolutiva dictamina entre lo
principal que se declara favorable el Decreto Ejecutivo No. 1074, sujeto a un
término de 60 días, con el fin de resguardar la vida y salud de los ciudadanos
ecuatorianos, pero declara que la “emergencia
económica” que prescribe el Decreto Ejecutivo 1074, no guarda relación con
ninguna causal contempladas en el Art. 164 de la Constitución por ello lo
declara inconstitucional. Además, hace un llamado de atención a las
instituciones adjuntas al gobierno para que sus acciones sean dirigidas a
establecer un régimen de transición a la “nueva
realidad” que afronta Ecuador. En base a estas disposiciones la Corte
exhorta al gobierno para que conjuntamente con las autoridades nacionales y
locales, tomen las medidas necesarias para afrontar esta pandemia con mecanismos
jurídicos ordinarios.
Este marcado distanciamiento de la Corte a las
decisiones por parte del ejecutivo de mantener al Estado ecuatoriano en un
continuo régimen de excepcionalidad, se hace visible en el “Voto Salvado” dentro del dictamen N.
3-20-EE/20 (Párrafo 3) emitido por los jueces constitucionales Karla Andrade,
Diana Salazar y Ramiro Ávila Santamaría, quienes en su parte pertinente indica
este estado de excepción parte del supuesto que no se puede resolver esas
situaciones a partir del sistema jurídico y de la institucionalidad ordinaria.
Esto tiene como finalidad asegurar la supervivencia del orden constitucional,
la democracia y los derechos. Ya que, durante un estado de excepción, la
función ejecutiva concentra competencias y toma decisiones públicas de forma
unilateral exclusivamente para afrontar la crisis de forma inmediata y
emergente.
Pero la pandemia COVID-19 ya no es un evento
inesperado, según datos del propio gobierno y de los organismos internacionales
como la Organización Mundial de la Salud, la pandemia estará entre nosotros por
un tiempo indefinido, y no por ello se deberá perennizar ni obviar el límite
constitucional que se le impone al régimen de excepción. Con esta premisa la
Constitución prescribe algunas facultades que deben ser superadas, esto con el
fin de evitar excesos en los estados de excepción. La concentración de poderes
puede llevar a la toma de decisiones arbitrarias que pueden llegar a atentar
contra los derechos reconocidos en la propia Constitución e instrumentos
internacionales de derechos humanos.
Cuarto Dictamen sobre el Estado de Excepción N. 5-20-EE/20
De acuerdo a la Constitución un estado de
excepción puede durar máximo sesenta días, si las causas que lo motivaron
persisten podrá renovarse hasta treinta días más (Art. 166). Ahora bien, desde
el primer estado de excepción que se declaró en marzo del 2020, el mismo debía
culminar el 15 de mayo, sin embargo, fue extendido conforme a los lineamientos
de la Constitución hasta el 15 de junio. Luego el 16 de junio el presidente
nuevamente emite un Decreto Ejecutivo No 1074 para declarar estado de excepción
el mismo que debía finiquitar el 16 de agosto.
En vista que el gobierno no ha podido reducir
los efectos de la pandemia COVID-19 se ve forzado a disponer mediante el
Decreto Ejecutivo No. 1126:
RENOVAR el estado de excepción por calamidad pública en todo el
territorio nacional, por la presencia de la COVID-19 en el Ecuador a fin de
poder continuar con el control de la enfermedad a través de medidas
excepcionales necesarias para mitigar su contagio masivo.
Dentro del dictamen N. 3-20-EE/20 la Corte
Constitucional, ya se estaba distanciando de la constante utilización de
medidas extraordinarias como lo es el régimen de excepción para combatir una
crisis sanitaria que por lo visto durara de manera indefinida.
Ya se ha establecido que el límite temporal
prescrito en la Constitución no es una mera formalidad, más bien es un elemento
sustancia de todo estado de excepción y constituye una garantía para el
funcionamiento institucional de la democracia y el desarrollo de los derechos
constitucionales. Este régimen de excepción, bajo ningún concepto debe
normalizarse o perennizarse a través del tiempo, pues aquello desnaturaliza
esta figura jurídica y la convierte en un peligro para el propio Estado.
Bajo este argumento la Corte Constitucional
resuelve en base a precautelar la vida y la salud de las ciudadanas y
ciudadanos del Ecuador, declarar la constitucionalidad del decreto No. 1126 del
14 de agosto del 2020 renovando por 30 días el estado de excepción bajo el
parámetro de que tras haber realizado varios exhortos a las autoridades
nacionales y seccionales para transitar paulatinamente a un régimen ordinario
apto para enfrentar al COVID-19, transcurrido este período de 30 días de
renovación del estado de excepción la Corte Constitucional no admitirá una
nueva declaratoria sobre los mismos hechos que han configurado calamidad
pública en dos ocasiones previas con sus respectivas renovaciones.
Con esta declaratoria la Corte, fue enfática en
dictaminar que “no admitirá una nueva
declaratoria” de estado de excepción por la pandemia de COVID-19, porque la
misma se opondría a la Constitución, toda vez que después de dos régimen de
excepción y más de cinco meses de pandemia, el gobierno ya debería haber
establecido protocolos y mecanismos para controlar la crisis sanitaria, y que
estas no implicaran recurrir a la limitación de derechos constitucionales que
causan los estados de excepción.
Quinto Dictamen
sobre el Estado de Excepción N. 7-20-EE/20
Finalmente, luego de que la Corte dictaminó que “no admitirá una nueva declaratoria” de
estado de excepción por la pandemia de COVID-19, sin embargo, el gobierno no
acató esta orden y el 21 de diciembre del 2020 en temporada de navidad y fin de
año, el presidente de la república decreta un nuevo estado de excepción
mediante Decreto Ejecutivo N. 1217, justificando esta medida, por el grave
incremento en el contagio de la COVID-19 por causa de aglomeraciones así como
la exposición a una mutación con mayor virulencia importada desde el Reino
Unido, a fin de contener la expansión del coronavirus y sus consecuencias
negativas en la salud pública.
En este dictamen N. 7-20-EE/20 la Corte
Constitucional reafirma su postura a “no
admitir una nueva declaratoria de estado de excepción”, ya que en él
manifiesta que sin recurrir a un estado de excepción es posible disminuir
aforos, reducir actividades comerciales, reducir circulación de vehículos,
entre otras medidas dirigidas a regular el uso del espacio público y privado, a
juicio de esta Corte, no se justifica recurrir a esta figura excepcional para
adoptar tales medidas. Lo que, es más, la falta de eficacia de las medidas
adoptadas por el gobierno nacional y los gobiernos locales para controlar las
aglomeraciones y reuniones masivas no puede utilizarse como fundamento para la
configuración de la causal de calamidad pública.
Es importante recordar que la desnaturalización
de esta institución político jurídico aplica cuando un gobierno abusa
constantemente del uso del estado de excepción, a sabiendas que, solamente en
situaciones excepcionales y extraordinarias se la puede aplicar, ya que
revestir de plenos poderes a un mandatario para que pueda restringir derechos
constitucionales, atentaría con la vida democrática del propio Estado.
Por ello, ante la insistencia del gobierno en
decretar un nuevo estado de excepción la Corte manifiesta en su dictamen N.
7-20-EE/20 que el estado de excepción es una figura que no se puede resolver a
partir del sistema jurídico y de la institucionalidad ordinarios
y es prevista por el ordenamiento jurídico para situaciones extraordinarias.
Las consecuencias de la pandemia a las que se refiere el decreto No. 1217, sin
desmerecer su gravedad, se caracterizan por su duración indefinida. Un régimen
extraordinario que está diseñado para ser temporal y excepcional no puede
perennizarse mientras dure la pandemia y sus consecuencias.
Finalmente, la Corte analiza que la restricción,
suspensión, disminución o menoscabo de derechos que tiene lugar en estado de
excepción, perjudica exponencialmente a la población trabajadora y a personas
que viven en situación de trabajo informal, vulnerándose a más de su derecho de
tránsito y de reunión o asociación, también sus derechos al trabajo y a vivir
una vida digna.
Con estos argumentos la Corte Constitucional
resuelve declarar inconstitucional el decreto No. 1217, relativo al estado de
excepción por calamidad pública en todo el territorio nacional, esto debido a
el grave incremento en el contagio de la COVID-19, por causa de las
aglomeraciones, así como también por la exposición a una mutación con mayor
virulencia importada desde Europa, a fin de contener la propagación del
coronavirus y sus consecuencias negativas en la salud pública.
Recalcando que el gobierno puede evitar el
incremento de contagio de la nueva variante, utilizando mecanismos establecidos
en el régimen constitucional ordinario, exhortando al gobierno a reforzar de
forma coordinada por intermedio del COE, las actividades a realizar para
contener el aumento de contagiados, como en efecto ha ocurrido, sin que sea
necesario recurrir a las potestades extraordinarias previstas para un estado de
excepción.
A manera de conclusión es preciso mencionar que
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2020) en su Resolución 1/20
del 10 de abril del 2020 “Pandemia y Derechos Humanos en las Américas” ha
realizado algunas referencias comunes respecto a la pandemia. Por ejemplo, que
todas las medidas adoptadas por los Estados deben obedecer a criterios científicos
y a los principios de “absoluta necesidad, proporcionalidad y precaución”. Por
otro lado, es mencionado que los derechos económicos, sociales, culturales o
ambientales deber ser garantizados sin discriminación y los Estados deben
prestar especial protección a grupos vulnerables. También otra referencia común
es que las trabajadoras y trabajadores de la salud deberán ser proveídos de los
insumos, equipos, materiales que le permitan desempeñar su labor con seguridad
y calidad. Por último, hay que tener en cuenta las condiciones de hacinamiento
de las personas privadas de libertad.
Figura 1. Cuadro explicativo sobre el control constitucional para la declaratoria
del estado de excepción.
Estado de Excepción
y el Derecho al Trabajo
Cuarentena por el COVID-19 y sus efectos en el Trabajo Informal
El trabajo o empleo informal se lo conoce como
la actividad económica de las personas que trabajan y tienen sus ingresos al
margen del control tributario del estado y de las disposiciones legales en
materia laboral. Es así que podemos llamar trabajador informal a los
trabajadores independientes, los vendedores ambulantes, los limpiavidrios, los
vendedores de puerta a puerta, entre otros. Las causas que genera el trabajo
informal se pueden detallar en el bajo crecimiento económico, el incremento del
desempleo, la rigurosidad de las normas en materia laboral, elevados costos en
la aportación a la seguridad social, altos tributos por pagar, crecimiento
poblacional y migración.
De acuerdo a Arias et al. (2020) la informalidad
es un fenómeno que afecta bastante a muchas familias ecuatorianas. Se estima
que en 2018 el 72,6% de los trabajadores tenía un empleo informal; es decir, no
contaba con un contrato legal y no aportaba a la seguridad social. Esta
situación conlleva graves consecuencias para los trabajadores y sus familias,
para las empresas y para la sociedad en general, por lo que debe
constituir una prioridad de política pública. Y conforme lo establece
Fajardo-Ronquillo (2020), si bien es cierto la tasa de empleo global ha
mantenido en los últimos años una relativa estabilidad (la tasa de desempleo
también), lo cierto es que el empleo adecuado ha disminuido a partir del 2014 y
con ello el empleo informal ha tenido un crecimiento.
La pandemia COVID-19 trajo consigo varias crisis
para el Ecuador, comenzando por la crisis sanitaria, crisis económica, crisis
humanitaria, crisis social, todos estos factores provocaron un derrumbe en el
mercado laboral, destruyendo miles de emprendimientos, microempresas, y
ocasionando despidos masivos a nivel nacional. De acuerdo al Ministerio del
Trabajo del Ecuador (2020), en su boletín estadístico anual, “El mercado laboral del Ecuador 2020”,
establece que la población y tasa de desempleo nacional asciende a la cantidad
de 401.305 personas, entre hombres y mujeres de las áreas rurales y urbanas.
Pero estas estadísticas no toman en consideración a las personas que ya se
encuentran en situación de trabajo informal, personas que no tienen beneficios
laborales, ni contrato formal, ni un sueldo fijo, ya que no se encuentran bajo
relación de dependencia de ningún empleador o empresa.
Ecuador ya venía arrasando una crisis social y
económica previo a la pandemia, producto del paro
nacional de octubre del 2019 por el alza de los combustibles y el creciente
desempleo que se vivía. La tasa de desempleo en diciembre del 2019 era de un
3,8 %, lo que significaba 311.134 personas sin trabajo, pero en el año 2020 con
el azote de la crisis sanitaria este porcentaje aumentó al 5 % en diciembre del
2020 esto representaba más de 401.305 personas en situación de desempleo. Un
efecto del desempleo y del deterioro del mercado laboral es el aumento de las
personas en situación de trabajo informal. (Figura 2).
Figura 2. Población y tasa de desempleo por sexo, área y rangos del Ministerio del
Trabajo de Ecuador.
En este sentido las cifras de la gravedad de la
pandemia en Ecuador no solo se miden por la cantidad de contagiados y la
cantidad de fallecidos en este tiempo, sino también del 1 millón de personas
que se reportaron como desempleados, siendo una de las cifras más altas desde
el 2007, producto no solo de la pérdida de empleos formales, sino también a la
quiebra o cierre de establecimientos comerciales y de emprendimientos, así como
también a la pérdida total de la actividad comercial de personas que se encontraban
en situación de trabajo informal. La duración de la pandemia a más de un año y
medio del primer brote es aún desconocido, y sus efectos sobre la economía ya
son palpables en la actualidad, toda vez que las medidas de cuarentena,
distanciamiento social y las restricciones de derechos por los repetidos
estados de excepción causan un perjuicio directo en varios sectores laborales,
siendo los más afectados el sector del comercio, restaurantes y hoteles, sector
turístico, sector de transporte, bares y discotecas, adicionalmente agregamos
que existe una disminución en la demanda de adquisición de productos y por ende
los sectores manufactureros también han sido afectados, por cuanto no hay
liquidez para realizar algunas transacciones comerciales.
Sobre el impacto del COVID-19 dentro del
contexto de trabajo informal en el Ecuador, se constata un empeoramiento en el
sector laboral tanto formal como informal, esto concuerda con los datos
otorgados por el ministerio de trabajo a finales del 2020, la reducción de
salarios en los trabajadores de clase media y baja del sector informal ha
generado que disminuya la posibilidad de que estos trabajadores puedan mantener
o permanecer en sus puestos de trabajo, esto ha llevado a que estas personas
tengan que vivir realizando actividades informales aun a costa de exponer su
propia salud a un posible contagio. Como resultado de aquello, se puede
constatar que el sector laboral informal afronta devastadoras consecuencias
económicas y sociales dentro de la presente crisis sanitaria (Avendaño-Castro
et al., 2020).
Si bien es cierto a finales del 2020 e inicios
del 2021 se pudo observar un leve incremento en la actividad comercial y esto
trajo el retorno progresivo del trabajo tanto formal como informal de manera
presencial, sin embargo al encontrarse la económica supeditada a un control
estatal que regula vía estado de excepción la restricciones de varios derechos
constitucionales, incluido indirectamente el derecho al trabajo, bajo estas
medidas el gobierno es quien decide en qué momento el derecho a la salud
pública está en peligro y puede resguardarlo ante poniéndolo por sobre otros
derechos como el libre tránsito, derecho a la asociación e indirectamente
afectando el derecho al trabajo y a vivir una vida digna.
Por ello se mantiene la postura de que los
trabajadores informales forman parte de los grupos que más han sido afectados
por las secuelas de la crisis sanitaria y la cuarentena obligatoria decretada
por el gobierno para tratar de enfrentar la pandemia COVID-19 desde marzo del
2020. Estos trabajadores en su mayoría no cuentan con una protección social, lo
que los hace particularmente vulnerables, elevando de esta manera las
probabilidades de caer en una situación de pobreza en tiempos de alto desempleo
y crisis económica (Velásquez, 2021).
El gobierno debería pensar en la situación de
las personas que mantienen una actividad o trabajo informal y buscar formas de
regularizar su situación, crear soluciones estructurales que permitan a un
trabajador informal gozar de estabilidad económica, que sea acreedor de
beneficios sociales, que se realice un censo con el fin de identificar y
registrar a todos los trabajadores informales con el fin de realizar un proceso
de formalización, del cual tendrán que intervenir las instituciones públicas
pertinentes para viabilizar estas medidas.
Estado de Excepción: Derecho a la Salud vs Derecho al Trabajo
Si bien es cierto en primera instancia la
declaratoria de estado de excepción fue acogida y acatada por la ciudadanía en
base a la incertidumbre sobre el alcance, gravedad y trascendencia de esta
pandemia COVID-19, se buscaba precautelar la salud y proteger a la población
evitando el contagio masivo, además la ineficacia del sistema de salud para
combatir este virus, motivó a la ciudadanía para aceptar estas medidas;
posteriormente la misma ciudadanía se encontraba inconforme con el gobierno por
la falta de mecanismos ordinarios para mitigar los efectos del COVID-19,
buscando nuevas alternativas para resguardar la salud y al mismo tiempo
reactivar la economía; más por lo contrario la respuesta del gobierno ante la
crisis sanitaria, fue seguir decretando estado de excepción tras estado de
excepción, desnaturalizando esta institución jurídica y restringiendo derechos
constitucionales de una forma permanente y continua.
Ante ello, Alé (2021), en su investigación
respecto al trabajador informal post pandemia manifiesta que este contexto
desventajoso afecta principalmente a trabajadores informales y en situación de
trabajo precario. Esto debido a que, por un lado, su fuente de ingreso se ve
afectada de forma directa, y por el otro, el trabajo precarizado repercute
directamente en el acceso a la seguridad social. De allí que en esta situación
dos derechos cobran protagonismo: por un lado, el derecho al trabajo, y por el
otro el derecho a la seguridad social.
En estos
casos donde dos derechos fundamentales entran en colisión dentro de un contexto
en concreto, era necesario que la Corte Constitucional como máximo órgano de
interpretación constitucional haya realizado un análisis profundo respecto al
derecho al trabajo de las personas en situación informal, y determinar posibles
lineamientos a seguir con el fin de encontrar soluciones. El Estado debió
procurar medidas para que tuvieran que cerrar sus negocios por el
confinamiento, las personas que no tienen empleo o han perdido sus empleos
encontrándose por ello en una situación de vulnerabilidad y en estado de
necesidad, el Estado deberá permitirle acceder a programas de asistencia (Dictamen N. 2-20-EE/20, párrafo 39).
La
Constitución del 2008 en su Art. 11 numeral 6 establece que los principios y
derechos constitucionales son de igual jerarquía, a pesar de que a veces los
derechos que entran en colisión tienen la misma jerarquía en ocasiones uno de
ello puede tener mayor relevancia en abstracto, de acuerdo a los valores
predominantes en determinada sociedad. Es así como el Estado ecuatoriano para
proteger un derecho fundamental, como lo es el derecho a la salud consagrado en
el Art. 32 de la Constitución y cuya garantía es un deber del Estado conforme
al Art. 31 de la misma norma suprema, por ello el estado de excepción tomó
mayor relevancia al inicio de la pandemia con el fin de evitar un contagio
masivo de COVID-19 y precautelar la salud de los ciudadanos dentro del
territorio ecuatoriano.
Pero luego,
la defensa de este derecho constitucional debió haberse reducido a mecanismos
ordinarios, para evitar desnaturalizar la figura jurídica del estado de
excepción la misma que provoca una restricción de otros derechos
constitucionales como el derecho al libre tránsito, derecho a la asociación e
indirectamente afectando el derecho al trabajo, produciendo de esta forma que
colisionan derechos fundamentales que son iguales en jerarquía y que en última
instancia es el Estado quien debe desarrollar de manera progresiva a través de
las normas, jurisprudencia y políticas públicas, las condiciones necesarias
para que los ciudadanos puedan ejercer sin restricciones todos sus derechos
constitucionales.
A más de un año y medio del primer brote de
coronavirus en el país, se vuelve repetitivo él someterse a un nuevo estado de
excepción con el fin de superar la crisis sanitaria aun a costa poner en
peligro la misma reactivación económica que poco a poco se está generando. La
obligación del Estado es promover progresivamente los derechos fundamentales
consagrados en la Constitución, pero esto no le excluye para realizar una
preponderancia de un derecho sobre otro según la naturaleza y el contexto en el
que vivimos. La pandemia COVID-19 al ser un hecho inédito para el mundo entero
y al no tener mayor información de cómo combatir esta enfermedad, se volvió
necesaria esta preponderancia del derecho a la salud por encima de otros
derechos plasmados en la constitución, pero el escenario temporal y espacial es
fundamental para analizar el avance de esta preponderancia, ya que su examen no
será el mismo durante la pandemia que en una situación posterior (post
pandemia). Por ello la misma Corte Constitucional exhorta al gobierno a tomar
las medidas necesarias para afrontar la pandemia de conformidad a mecanismos
jurídicos ordinarios y no extraordinarios.
CONCLUSIONES
El estado de excepción es una figura jurídico-político que a
través de la historia ha sido mal utilizada por gobiernos autoritarios que so
pretexto de superar una crisis nacional, mediante decreto tratan de restringir
derechos constitucionales, por ello ciertos países son renuentes a utilizar de
manera continua un régimen de excepción, que bajo la excusa de la prolongada
duración de la pandemia, desnaturalizan esta figura jurídica y convirtiéndola
en un peligro para el sistema democrático del propio Estado.
La Constitución de la República del Ecuador con
el fin de evitar que se produzcan excesos dentro del régimen de excepción
decretado por el presidente, establece varios límites constitucionales
(formales, materiales, temporales, espaciales), además debe pasar por dos
filtros uno es el control político por parte de la Asamblea Nacional y el
control jurisdiccional que pasa por la Corte Constitucional esta última quien
analizará la declaratoria y se pronunciara sobre la constitucionalidad o no del
Estado de Excepción, se ha establecido que bajo ningún concepto este régimen de
excepción debe perennizarse puesto que eso desnaturalizar esta figura jurídica,
debiendo el gobierno afrontar la situación adoptando mecanismos ordinarios
previstos en los diferentes ordenamientos jurídicos.
Sobre los efectos de la cuarentena decretada vía
estado de excepción en las personas en situación de trabajo informal, se ha
constatado que la incidencia de informalidad es mayor en contraste a los
resultados otorgados por el ministerio de trabajo. La crisis sanitaria, los
continuos regímenes de excepción ordenados por el presidente, la cuarentena
obligatoria, el distanciamiento social, la crisis económica; todos estos
factores interactúan y provocan una situación de vulnerabilidad para las personas
que se encuentran en situación de trabajo informal, encontrándose en un
escenario donde deben elegir entre desobedecer la cuarentena para cumplir con
su deber de trabajar y alimentar a su familia o el de proteger su salud y vida
y la de sus familiares, llegando al punto de poder morir a causa del virus o
morir a causa del hambre y desempleo.
El Estado ecuatoriano debe aceptar la nueva
realidad y tomar medidas estructurales de largo alcance, fortaleciendo la
cooperación interinstitucional, reactivando la economía, creando nuevas plazas
de trabajo, mejorando las condiciones de trabajo, fomentando e impulsando el
emprendimiento ya que esto contribuye eficazmente a la reactivación económica,
genera fuentes de empleo y otorga nuevas oportunidades sobre todo a las
personas en situación de trabajo informal.
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